El TJCA ordena abrir el mercado colombiano al cemento ecuatoriano

Los productores colombianos de cemento gris no quieren competir con el cemento gris producido en Ecuador. El gobierno colombiano, haciendo suyo este deseo, dispuso que la importación de dicho cemento solo podía ingresar por las aduanas de Barranquilla, Bogotá, Buenaventura, Cartagena y Cúcuta; y, desde 2017, prohibió su ingreso por las aduanas terrestres de Ipiales y San Miguel, ubicadas en los departamentos de Nariño y Putumayo, respectivamente. Dicha medida, establecida con el pretedexto de combatir el narcotráfico —se supone que el cemento es un insumo auxiliar en la fabricación de cocaína—, encarece el cemento ecuatoriano, pues es más costoso su transporte marítimo o aéreo que su transporte terrestre.

Inicialmente, la Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCA) avaló la medida colombiana a través de la Resolución 2019 de agosto de 2018.

En 2020, Ecuador demandó la nulidad de dicha resolución ante Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (TJCA). En el proceso judicial de acción de nulidad 02-AN-2020, Colombia —como coadyuvante de la SGCA— alegó que las aduanas marítimas permiten un mejor control de los insumos utilizados en la producción de drogas que las aduanas terrestres y, por tanto, que su prohibición busca proteger la moral pública, la seguridad y la vida de las personas. Sin embargo, su posición partía del supuesto de que en el departamento de Nariño sí es posible controlar la comercialización del cemento de origen colombiano.

Al respecto, el TJCA señaló que, si la posición de Colombia es que resulta posible controlar la comercialización del cemento colombiano en el departamento de Nariño, a efectos de que este producto no se destine al narcotráfico, es razonable deducir que también resulta posible realizar ese control respecto del cemento de origen ecuatoriano, pues las medidas de fiscalización y control no tienen por qué establecer diferencia alguna en función de si el cemento es colombiano o ecuatoriano. Así, por ejemplo, si se requiere exhibir facturas, guías de remisión y otros documentos ante las autoridades aduaneras o policiales en determinados puntos geográficos del departamento de Nariño, tal fiscalización puede realizarse tanto respecto del cemento colombiano como del ecuatoriano. Para la corte andina, las actividades de fiscalización y control deben centrarse en la trazabilidad de la comercialización del producto en sí mismo —el cemento— y no en su origen.

Mediante sentencia del 14 de octubre de 2022, el TJCA anuló la Resolución 2019 y declaró que la medida colombiana era contraria al artículo 72 del Acuerdo de Cartagena y constituía, a esa fecha, una restricción al comercio en los términos del segundo párrafo de su artículo 73, pues no cumplía el juicio de sustituibilidad del test de proporcionalidad, tal como lo habían sostenido Ecuador y la propia SGCA, que se había allanado a la demanda.

Pese a ello, Colombia mantuvo la medida.

En sentencia del 1 de septiembre de 2026, recaída en la acción de incumplimiento 04-AI-2023, planteada por el Instituto Ecuatoriano del Cemento y del Hormigón (INECYC), el TJCA declaró que Colombia incumplió los artículos 72 y 77 del Acuerdo de Cartagena al mantener una medida restrictiva que no se encuentra válidamente comprendida dentro de las excepciones previstas en su artículo 73 —como la protección de la moral pública, la seguridad y la vida de las personas— y le ordenó que, en un plazo máximo de 90 días, deje sin efecto la medida que impide o dificulta el ingreso de cemento gris originario de los Países Miembros —como es el cemento ecuatoriano— por las aduanas terrestres de Ipiales y San Miguel.

La corte andina mencionó en la sentencia de incumplimiento que el cemento gris, sea cual sea su origen, es de venta libre en todo el territorio colombiano, incluidas las zonas donde habría una mayor presencia de actividades delictivas vinculadas a la producción de narcóticos. En consecuencia, el TJCA no entiende cómo la restricción al ingreso de cemento gris por determinadas aduanas fronterizas puede orientarse válidamente a reducir el acceso a este insumo por parte de estructuras criminales si, al fin y al cabo, puede ser adquirido libremente en el mercado interno.

El gobierno colombiano debe acatar la sentencia de incumplimiento del TJCA, aunque protesten los productores colombianos. La competencia entre el cemento colombiano y el ecuatoriano beneficiará, en precio, calidad y diversidad, a los consumidores colombianos, cuyo mayor bienestar es el objetivo central de la Comunidad Andina, el proceso de integración más exitoso de Latinoamérica.