Capacidad contributiva y legitimidad tributaria

Podría decir, sin temor a equivocarme, que más del 95% de los municipios en Colombia necesitan recursos y tienen una situación financiera débil que compromete su capacidad administrativa. Sin ingresos suficientes no hay vías, seguridad o espacio público de calidad, de suerte que la función administrativa se ve seriamente limitada, y esto es una realidad.

Sin embargo, en la urgencia por “mover la máquina”, las administraciones suelen caer en un error grave que fácilmente se vuelve inconstitucional: estructuran proyectos, se preguntan cuánto dinero necesitan, y luego pretenden trasladar el costo a algunos ciudadanos vía nuevos tributos, sin anticipar las posibilidades financieras – y jurídicas – que los contribuyentes tienen para pagarlos.

La posible inconstitucionalidad se hace aún más evidente, cuando el objetivo del gravamen apunta a pocos contribuyentes sin hacer un estudio juicioso de su situación económica y su capacidad de soportar nuevas cargas tributarias.

La Constitución no autoriza a repartir las cargas públicas de cualquier manera. El artículo 95 impone el deber de contribuir al financiamiento del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, y el artículo 363 ordena que el sistema tributario se funde, entre otros, en equidad y progresividad. De allí que cualquier tributo que se imponga debe guardar relación con la capacidad contributiva de quien está llamado a pagarlo.

Capacidad contributiva no significa simplemente tener ingresos, poseer un inmueble o realizar una actividad económica. Significa tener una aptitud financiera para soportar la carga. La Corte ha insistido en que el tributo debe apoyarse en indicadores de solvencia, no en una capacidad aparente, donde tampoco basta identificar una fuente de dinero: hay que preguntarse si esa fuente revela una posibilidad de contribuir y como esta se contrasta respecto de otros posibles contribuyentes excluidos o gravados en menor proporción.

Ya Richard A. Musgrave, frecuentemente citado por la propia Corte, propuso una aproximación que permite entender la equidad en dos dimensiones: una horizontal, que exige que quienes tienen capacidad económica semejante soporten cargas semejantes; y una vertical que permite que quienes tienen mayor capacidad soporten una carga mayor. La regla, entonces, es a todas luces evidente y sugiere que antes de fijar quién paga y cuánto paga, hay que definir qué indicador permite conceptualizar razonablemente a los contribuyentes para no caer en escenarios de inconstitucionalidad.

Un municipio puede ver en cierto grupo de propietarios, empresarios o usuarios una fuente atractiva de recaudo. Pero que alguien tenga activos o participe en determinada actividad no demuestra, por sí solo, que tenga mayor capacidad que otro sujeto excluido del gravamen. El tributo exige una relación razonable entre el hecho gravado, la base, la tarifa y la capacidad económica que se pretende medir.

Por eso, la capacidad contributiva no es un elemento accesorio, sino una condición de legitimidad. Siendo cierto que los municipios tienen necesidades fiscales legítimas, diseñar un tributo – llámese impuesto, tasa o contribución – no es identificar una bolsa de recursos y construir una tarifa alrededor de ella. Es justificar por qué ciertas personas deben contribuir y por qué la carga corresponde a su capacidad.

Hay, además, un costo menos visible. Un tributo mal diseñado no solo corre el riesgo de ser judicialmente anulado sino que también erosiona la confianza. Cuando se percibe que la autoridad no actúa en concordancia con la situación económica del grupo de contribuyentes, el impuesto deja de entenderse como una contribución legítima y empieza a verse como una extracción arbitraria que dificulta el recaudo y deteriora la relación con la administración.

Así, la solución en este caso pasa por construir desde la justicia y la equidad soluciones tributarias que gocen de verdadera legitimidad. La capacidad contributiva no es, entonces, un obstáculo para la hacienda pública: es una de las condiciones que permiten que un tributo sea sostenible, aceptado y, sobre todo, constitucional.