¿Tienen derechos los contribuyentes en Colombia? Urgencia de replantear el tema

A propósito de la propuesta de Ley de Financiamiento, vale la pena recordar que Colombia sufre del estigma de ser considerado el país miembro de la OCDE con el sistema tributario más ineficiente entre 38 jurisdicciones (OCDE, 2024. Índice de competitividad Fiscal Internacional), una situación que dicha propuesta profundiza si se considera que entre más neutral y competitivo sea el sistema, más eficiente es considerado.

En adición a la eficiencia del sistema, la administración tributaria vista como un todo nacional y territorial, también se caracteriza por carecer de tecnología y de planes de entrenamiento apropiados para sus funcionarios. A pesar de las altas tarifas, según reporte de la OCDE de 2024, Colombia recauda menos de la mitad del porcentaje del PIB de lo que recaudan otras jurisdicciones.
Pero allí no termina la compleja situación tributaria en Colombia. El día a día de un contribuyente o responsable está lleno de retos, algunos de ellos absolutamente evidentes y reiterativos.

Resulta por demás contradictorio que las reformas sigan subiendo las tarifas y eliminando los estímulos, creando nuevos impuestos, pero además proponiendo amnistías para que quienes no han cumplido a tiempo lo hagan en condiciones de favorabilidad.

Pululan las cargas fiscales en forma de impuestos, tasas, contribuciones, sobretasas y estampillas. La autonomía tributaria local, defendible desde la necesidad de administrar los propios recursos es imperiosa, pero no puede llevar al caos impositivo.

Otro asunto relevante es el de las retenciones en la fuente. Pareciera que en la determinación de las retenciones en la fuente no se considera de manera técnica el nivel de tributación por actividad. Esto es evidente si se observa la magnitud de saldos a favor de los contribuyentes, cuya gestión de devolución también resulta ser un gran reto para quienes han pagado durante el año gravable valores muy superiores al impuesto que resulta a su cargo.

Esto sin considerar el costo financiero y el atrapamiento de caja que sufren los contribuyentes que no pueden obtener su devolución a tiempo. Más aún, recientemente las Administraciones Tributarias no permiten a los contribuyentes omitir el pago de obligaciones tributarias cuando disponen de un saldo a favor para compensarlas, aun a pesar de la dilación del proceso de compensación, y presionan el pago de obligaciones compensables bajo amenaza de cobros coactivos.

Nuestro sistema de administración está basado en el temor que representa un régimen sancionatorio excesivamente severo, que no estimula la rectificación y que convierte la actividad de cumplimiento en una tarea compleja. Un ejemplo es la sanción por no informar o informar extemporáneamente o con errores. Aunque la sanción por ajustes voluntarios es el 20% de la legal, cuando el valor de la misma parte del 5% del valor de las sumas no reportadas, o del 3% o 4% según el hecho sancionable, y su tope son casi 750 millones de pesos, la magnitud de la sanción desincentiva la voluntad de corregir y, en consecuencia, propicia la acumulación de información imprecisa. Esto no se compadece con la necesidad de la administración tributaria de obtener información confiable de contribuyentes.

Una tasa de interés de mora como la que tenemos, sin una administración tributaria eficiente, no tiene razón de ser. Según la DIAN, la cartera por cobrar suma más de 59 billones de pesos. No hay datos confiables sobre la cartera de otros tributos a nivel local y nacional.

Y si hablamos de la interpretación de la ley, a nivel nacional siempre se espera que la interpretación sea predominantemente fiscalista. Muchos son los casos de nulidad de conceptos que desbordan la facultad reglamentaria.
También es evidente la falta de coordinación entre las administraciones tributarias nacional, municipal y departamental. Toda la gestión que se ha adelantado en materia de factura electrónica no ha favorecido de manera efectiva a las administraciones territoriales. La gran cantidad de información que tiene la administración nacional de muy poco les sirve a las administraciones territoriales.

Esa ineficiencia recae sobre el contribuyente y responsable, que está obligado a informar de todas sus operaciones y luego a compartimentar la misma información en tantas administraciones tributarias como territorios en los que opere, para otorgar información del mismo nivel de pertinencia y con el mismo riesgo sancionatorio. Esto se agrava si se considera que muchas administraciones tributarias territoriales han optado por solicitar no solo la información que les compete auditar, sino información de operaciones a nivel nacional, lo cual pone al contribuyente en una situación de alta vulnerabilidad, sobre todo en territorios donde ya no opera o nunca ha operado, y resulta responsable de sanciones cuantiosas de las que solo se entera cuando son embargados sus activos.

Pero esa falta de coordinación resulta aún más preocupante si se considera la gran dificultad que tienen los contribuyentes de tener disponibles en cualquier momento los estatutos tributarios territoriales. Poder cumplir requiere el monitoreo permanente de concejos municipales, asambleas departamentales, decretos de alcaldes y gobernadores, y normas de las propias administraciones tributarias. No existe un mecanismo ordenado por la ley que le permita al contribuyente, sin incurrir en importantes cantidades de recursos, cumplir con las obligaciones que, frente a impuestos, tasas y contribuciones, se expiden todos los días a todo nivel geográfico en nuestro país.

Vale la pena también poner en la lista las dificultades de los contribuyentes o responsables para registrarse. Los casos de extranjeros que deben cumplir alguna obligación tributaria y el sistema no les permite, o contribuyentes que quieren pagar sus impuestos y las administraciones no les expiden recibos de pago, no son pocos, y por el contrario cada vez más frecuentes.

El cambio de interpretación de la ley por los jueces también es un elemento que genera inestabilidad y desconfianza. Cambios de línea jurisprudencial en donde se ratifican las sanciones por inexactitud son evidencia de la falta de uniformidad jurídica, y pueden provocar una pérdida de confianza en las cortes de lo contencioso administrativo. Si a ello se le suma la dificultad de la rama judicial en la aprehensión de conocimiento sobre nuevas normas, nuevos impuestos, y el hecho de que casi todos los Tribunales Contencioso Administrativos del país carecen de especialización en materia tributaria, se hace evidente la limitación en la expectativa de una justicia tributaria efectiva y oportuna y, aunque la ley establece mecanismos de rectificación ante el potencial yerro de los jueces, estos no parecen ser eficientes.

Este espacio resulta insuficiente para evidenciar la situación de desventaja en la que se encuentran en Colombia los contribuyentes cumplidos y que reiteran una vez más la necesidad de volver a hablar del estatuto del contribuyente.
Si bien en el año 2012 se logró incluir en la legislación una lista de derechos de los contribuyentes, desafortunadamente poco a poco tales derechos se han ido diluyendo y, a pesar de que muchos pueden estar incorporados en normas generales, es evidente que no se aplican. Casos como los mencionados determinan la necesidad de incorporar nuevamente derechos elementales como:

• El legislador está obligado a instaurar y preservar un régimen tributario competitivo, que favorezca la productividad y el crecimiento económico.
• El gobierno debe sustentar los proyectos de ley relacionados con impuestos sobre la base del cumplimiento de los principios constitucionales. Para el efecto, debe demostrar en la exposición de motivos que se cumple con el principio de proporcionalidad y no confiscatoriedad.
• La eficiencia de la administración tributaria debe ser medida a partir del control de la evasión, de la implementación de esquemas de facilitación de cumplimiento voluntario a los contribuyentes y de la implementación de esquemas de colaboración entre administraciones tributarias.
  La administración tributaria debe facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes a través de la implementación de tecnología.
• Las administraciones tributarias deben actuar de manera coordinada. No es permitido solicitar la misma información por diferentes administraciones tributarias.
• Las tarifas de retención en la fuente deben ser fijadas a través de análisis económicos sectoriales y no pueden estar orientadas a la generación de saldos a favor.
• El régimen sancionatorio debe considerar la relevancia de la rectificación voluntaria en una mayor medida. El régimen tributario no puede basarse en sanciones excesivas que desincentiven la corrección voluntaria.
• Los saldos a favor del contribuyente pueden ser usados siempre para compensar sus obligaciones. La administración tributaria debe gestionar con eficiencia las compensaciones de saldos a favor. El contribuyente no puede considerarse moroso si tiene un saldo a favor que intenta compensar con sus obligaciones.

A fin de cumplir con el principio de publicidad, el gobierno debe tener dispuesta de manera permanente y armónica la compilación de normas de carácter tributario de todos los niveles del Estado, debidamente organizadas y clasificadas, de acuerdo con sus vigencias. Ninguna norma o interpretación que no repose en un sistema unificado y público será aplicable de manera coercitiva ni generará sanciones a cargo de los contribuyentes o responsables.

Mucho más podría sugerirse para aliviar la gran carga que representa el cumplimiento del régimen tributario en Colombia. Ojalá el legislador incorpore en sus discusiones, en desarrollo del principio de representación, esta temática que agrava el ya preocupante último lugar en el ranking de eficiencia de sistemas tributarios de países de la OCDE.