La UGPP y el PAEF: retos de la fiscalización

El Gobierno creó el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) mediante el Decreto 639 de 2020, con el propósito de otorgar un aporte monetario a los empleadores para financiar sus nóminas durante la pandemia. Para acceder al programa, los solicitantes debían demostrar una disminución del 20% o más en sus ingresos respecto del mes anterior a la postulación. El problema emerge ahora, cuando la UGPP ejerce sus facultades de fiscalización.

El parágrafo 5 del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020 otorgó a la UGPP un plazo inicial de tres años, que la Ley 2060 de 2020 amplió luego a cuatro, contados a partir del 1 de noviembre de 2021 en los casos en los cuales el beneficio no podía prolongarse hasta diciembre de 2021, para adelantar la fiscalización de los beneficiarios del PAEF.

Una de las mayores incongruencias del diseño normativo (que la UGPP aprovecha sin reparo) reside en la discrepancia entre el momento a partir del cual corre el término de fiscalización y el momento desde el cual la entidad liquida los intereses moratorios. El plazo de cuatro años para fiscalizar empieza a correr desde la finalización del programa, lo que, en la práctica, sitúa el inicio de muchas actuaciones varios años después del desembolso de los recursos. Sin embargo, el artículo 670 del Estatuto Tributario ordena liquidar los intereses de mora "desde la fecha del pago", es decir, desde el momento mismo en que el Estado giró los aportes al empleador.

La consecuencia práctica de este escenario puede resultar altamente gravosa: un empleador que recibió aportes en 2020 y al que la UGPP requirió en 2024 o 2025 enfrenta cuatro o cinco años de intereses moratorios acumulados a la tasa del artículo 635 del Estatuto Tributario, sin que el empleador hubiera tenido durante ese lapso noticia alguna de un presunto incumplimiento. La norma concede a la UGPP la comodidad de fiscalizar con calma, pero castiga al empleador con intereses que corren desde el primer día. Esta asimetría temporal no solo resulta inequitativa, sino que contradice el principio de proporcionalidad que debe orientar toda actuación administrativa: el Estado no puede beneficiarse de su propia demora para incrementar la carga económica sobre quienes actuaron de buena fe.

Otro punto central radica en la interpretación del concepto de "ingresos" para acreditar la disminución del 20%. La normativa del PAEF utilizó el término "ingresos" sin calificación alguna, sin distinguir entre operacionales y no operacionales. La UGPP ha adoptado la postura de que el cálculo debe incluir la totalidad de la cuenta 4 y ha calificado como error el cálculo que los empleadores sustentaron únicamente en ingresos operacionales.

Los revisores fiscales, en la gran mayoría de los casos, y de acuerdo con las normas contables, certificaron la disminución con base exclusivamente en los ingresos operacionales. Exigir ahora que los empleadores respondan por una interpretación que la propia UGPP formalizó con posterioridad, contradice los principios de buena fe y confianza legítima que deben gobernar la relación entre la administración y los administrados. La UGPP debe ejercer sus facultades con proporcionalidad, distinguiendo entre quien actuó con dolo y quien actuó con diligencia bajo circunstancias extraordinarias. El PAEF cumplió un papel fundamental en la preservación del empleo formal en Colombia. Empañar ese legado con procesos de cobro indiscriminados no honra el espíritu del programa ni fortalece la confianza institucional.