Publicidad política y redes sociales: el riesgo jurídico invisible para los miembros de las UAN y UTL

En períodos de campaña política, los servidores públicos adscritos a las Unidades de Trabajo Legislativo (UTL) del Congreso de la República y a las Unidades de Apoyo Normativo (UAN) del Concejo de Bogotá se enfrentan a un riesgo jurídico latente en el desarrollo de sus actividades cotidianas: la difusa frontera entre el desarrollo de sus funciones, el ejercicio legítimo de sus derechos políticos y la participación en campañas electorales. Este riesgo se materializa en conductas que, aunque puedan parecer inofensivas, pueden adquirir relevancia jurídica, como asistir a reuniones proselitistas, hacer publicaciones con contenidos de campaña en redes sociales, portar prendas con apoyo a candidatos, aparecer en fotografías junto a candidatos o realizar manifestaciones públicas propias de la contienda electoral.

Con frecuencia, estas actuaciones se desarrollan sin una clara conciencia de los límites que el ordenamiento jurídico impone a quienes ostentan la calidad de servidores públicos. De ahí la pertinencia de este artículo, cuyo propósito es ofrecer una aproximación analítica orientada a delimitar las fronteras del ejercicio de la actividad política que deben observar los integrantes de las UTL y las UAN, con el fin de evitar la exposición a riesgos disciplinarios, administrativos o electorales que puedan comprometer su vinculación o su responsabilidad funcional.

Resulta necesario, entonces, analizar la naturaleza jurídica de los sujetos objeto de estudio, en este caso, los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo (UTL) y de las Unidades de Apoyo Normativo (UAN).

i. Miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo (UTL) – Congreso de la República.

El artículo 388 de la Ley 5 de 1992 establece que cada congresista contará, para el desarrollo de una labor legislativa eficiente, con una unidad de trabajo legislativo a su servicio, integrada por un máximo de seis (6) empleados. Los cargos a los que se refiere esta disposición comprenden dos categorías claramente diferenciadas: de un lado, quienes son vinculados mediante acto administrativo en empleos de libre nombramiento y remoción; y, de otro, aquellos asesores respecto de los cuales la ley autoriza su vinculación a través de contratos de prestación de servicios.

Los primeros, esto es, los integrantes de la Unidad de Trabajo Legislativo (UTL) nombrados mediante acto administrativo ostentan la condición de servidores públicos, en virtud de su vinculación directa al aparato estatal. Esta calidad se sustenta en lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política, el cual otorga la calidad de servidores públicos a “los miembros de las corporaciones públicas, así como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas, tanto territoriales como por servicios.”

ii. Miembros de las Unidades de Apoyo Normativo (UAN) – Concejo de Bogotá.

En el ámbito distrital, el Concejo de Bogotá ejerce su autonomía normativa con fundamento en el Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, el cual reconoce a la corporación distrital competencias propias en materia de organización interna y apoyo al ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.

En desarrollo de dicha habilitación, el artículo 5 del Acuerdo 492 de 2012, modificado por el artículo 20 del Acuerdo 977 de 2025, dispone que, con el fin de adelantar de manera efectiva su responsabilidad misional de carácter normativo, de control político y de elección de funcionarios, cada uno de los honorables concejales contará, dentro del Concejo de Bogotá, D.C., y bajo su dirección, con una Unidad de Apoyo Normativo (UAN), integrada por un máximo de catorce (14) funcionarios de libre nombramiento y remoción. Esta configuración normativa reproduce, en el ámbito distrital, una lógica funcional análoga a la prevista para el Congreso de la República.

En consecuencia, los integrantes de las UAN quienes son vinculados mediante acto administrativo ostentan la condición de servidores públicos, por aplicación directa del artículo 123 de la Constitución Política, al tratarse de empleados del Estado vinculados a una corporación pública para el cumplimiento de funciones misionales de carácter público.

Definida la condición de servidores públicos de los integrantes de las UTL y las UAN, resulta procedente examinar las prohibiciones específicas que les son aplicables en el marco del ejercicio político durante las campañas electorales, máxime si se tiene en cuenta que, por la naturaleza de sus funciones, su actividad cotidiana puede desenvolverse en escenarios cercanos a la dinámica política.

En este punto, cobra especial relevancia la Ley 996 de 2005, conocida como Ley de Garantías, en su artículo 38 consagra un catálogo de prohibiciones para los servidores públicos. En particular, el numeral segundo dispone que les está vedado: “difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido, agrupación o movimiento político, a través de publicaciones, estaciones oficiales de televisión y de radio o imprenta pública, a excepción de lo autorizado en la presente ley”.

Si bien la norma alude expresamente a medios tradicionales de difusión, no resulta evidente, al menos desde una lectura literal, si una publicación realizada en redes sociales constituye, per se, una infracción directa a esta prohibición. Esta ambigüedad ha sido identificada como un vacío normativo, susceptible de generar interpretaciones divergentes en el ordenamiento jurídico. No obstante, dicha indeterminación ha sido abordada por la Procuraduría General de la Nación, a través de la Directiva 013 del 28 de agosto de 2025, en la cual se reconoce que, ante la ausencia de una ley estatutaria que reglamente de manera integral el ejercicio de la actividad política por parte de los servidores públicos, resulta necesario acudir de forma sistemática a la normatividad vigente, la jurisprudencia y la doctrina aplicables.

En ese contexto, la Directiva precisa que los servidores públicos deben abstenerse, entre otras conductas, de “difundir propaganda electoral o realizar manifestaciones a favor o en contra de cualquier partido, agrupación, movimiento político o candidaturas, a través de cualquier medio”. Esta interpretación amplía el alcance de la prohibición legal y se podría interpretar como una extensión a su aplicación a los entornos digitales, incluyendo las redes sociales, pues es clara en indicar “a través de cualquier medio” cerrando así el margen de duda respecto de la posibilidad de realizar este tipo de actuaciones durante los períodos electorales.

A nuestro juicio y desde una lectura razonable y sistemática del ordenamiento jurídico, la intervención en política de los miembros de las Unidades de Apoyo Normativo (UAN) y de las Unidades de Trabajo Legislativo (UTL) no puede analizarse en términos absolutos ni bajo criterios de prohibición total. No toda interacción, expresión o cercanía con la actividad política resulta, por sí misma, disciplinable. El juicio jurídico debe centrarse en aquellas conductas que, de manera clara, directa y verificable, impliquen promoción, difusión o respaldo explícito de candidaturas, partidos o movimientos políticos por parte del servidor público, especialmente cuando dichas actuaciones se realizan en nombre propio y con vocación de influencia electoral.

En ese sentido, podrían resultar reprochables, desde la óptica disciplinaria, conductas como la publicación expresa de mensajes de apoyo a un candidato, la difusión de propaganda electoral en redes sociales, o el porte visible de elementos publicitarios alusivos a una campaña (camisetas, gorras, distintivos), en la medida en que estas actuaciones trascienden el ámbito funcional y se insertan abiertamente en la dinámica proselitista. En estos casos, el servidor público no actúa como apoyo técnico o institucional, sino como agente activo de la contienda electoral, lo que compromete los deberes de neutralidad e imparcialidad que le son exigibles.

Por el contrario, y como ejemplo, el acompañamiento institucional al concejal o congresista en agendas, recorridos, reuniones o actividades propias del ejercicio del cargo constituye una manifestación legítima del cumplimiento de las funciones asignadas a los integrantes de las UAN y UTL. Siempre que dicho acompañamiento no se transforme en actos de proselitismo político, ni se instrumentalice para promover candidaturas, no podría considerarse disciplinable. Esta distinción resulta esencial para evitar interpretaciones excesivamente restrictivas que desconozcan la realidad funcional de estos servidores y para preservar un equilibrio razonable entre el deber de neutralidad del Estado y el adecuado funcionamiento de las corporaciones públicas.

Ahora bien, en cuanto a las consecuencias disciplinarias derivadas del desconocimiento de estas disposiciones, la Ley 996 de 2005 es explícita al señalar, en sus artículos 38 y 40, que la infracción de las prohibiciones allí previstas por parte de los servidores públicos constituye falta gravísima, cuya sanción debe imponerse conforme a lo establecido en la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, y atendiendo a la gravedad concreta de la conducta, las circunstancias de su comisión y el grado de afectación a los principios de imparcialidad, moralidad administrativa y neutralidad del Estado.

En conclusión y de acuerdo con el análisis sistemático de la regulación vigente, en particular de la Ley 996 de 2005, Ley 734 de 2002, la jurisprudencia y la Directiva 013 del 28 de agosto de 2025 de la Procuraduría General de la Nación, los miembros de las Unidades de Apoyo Normativo (UAN) y de las Unidades de Trabajo Legislativo (UTL) deberían abstenerse de realizar conductas que los sitúen como agentes activos de la contienda electoral, tales como difundir propaganda electoral, efectuar manifestaciones públicas de apoyo o rechazo a candidaturas, partidos o movimientos políticos, intervenir en controversias de tipo político o utilizar cualquier medio, incluidas las redes sociales, para incidir en la intención de voto. La Directiva es clara en extender estas prohibiciones a “cualquier medio”, precisamente para evitar que el vacío normativo existente sea utilizado como justificación para trasladar el proselitismo al entorno digital, reforzando así el deber de neutralidad política que recae sobre los servidores públicos, aun cuando sus funciones se desarrollen en escenarios cercanos a la actividad política.