Urbanización ilegal: duplicidad normativa y exceso penal

En colaboración con Santiago Ossa, Socio de Bleu Abogados

El legislador ha distorsionado el sentido del tipo penal al confundir dos conceptos distintos pero igualmente relevantes: urbanizar y construir. Urbanizar implica una función pública vinculada al ordenamiento territorial y, por esa connotación, puede configurarse como delito. La construcción, en cambio, es una actividad privada que, si bien debe ser regulada, su control corresponde a las autoridades de policía (inspectores de policía) por la vía policiva y administrativa. El problema surge en la medida que el artículo 318 del Código Penal, que incluyó ambos verbos en un mismo tipo, distorsionó el bien jurídico protegido y repitiendo sanciones que ya están previstas en el régimen policivo.

El artículo 318 tipifica la urbanización ilegal, estableciendo condenas de entre 4 y 12 años para quien adelante actividades sin los requisitos legales. A primera vista, esta disposición parece proteger el ordenamiento territorial. Sin embargo, una mirada crítica demuestra que estamos frente a un caso de duplicidad normativa e inflación penal, que pone en tela de juicio la coherencia del sistema jurídico y la seguridad jurídica de los ciudadanos. La misma conducta sancionada penalmente también puede ser objeto de medidas en el Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016), cuyo artículo 135 faculta a las autoridades para suspender, multar y ordenar la demolición de obras sin licencia entre otras conductas y actividades. En consecuencia, un solo hecho puede derivar en tres procesos distintos: policivo administrativo y penal. Lejos de reforzar el control urbanístico, esta multiplicidad de regímenes sobre una misma infracción termina generando inseguridad jurídica, ya que un mismo comportamiento ilegal puede activar procedimientos simultáneos en varios frentes.

El artículo 29 de la Constitución prohíbe sancionar dos veces por los mismos hechos. La Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente que el principio de non bis in idem se vulnera cuando hay identidad de sujeto, objeto y causa. A su vez, el Consejo de Estado, en la sentencia 228 de 2002, precisó que esta prohibición aplica frente a sanciones de la misma naturaleza. En este campo, las respuestas policivas administrativas y penales persiguen el mismo objetivo y en la práctica terminan cruzándose a. Aunque formalmente provienen de regímenes distintos, ambos buscan restablecer la legalidad y el régimen urbanístico. Esta superposición configura una “zona gris” en la que el ciudadano puede enfrentarse a múltiples procesos por un solo comportamiento, con el resultado de un mayor riesgo de vulneración del debido proceso y un incremento en la congestión judicial. El delito de urbanización ilegal es un ejemplo de inflación penal. La Corte Constitucional ha sido enfática en que el derecho penal debe ser la última ratio, reservada para proteger bienes jurídicos de máxima relevancia cuando las demás herramientas resulten insuficientes. La tipificación del artículo 318 del Código Penal no responde a esta lógica. Se trata más bien de una manifestación de populismo punitivo, que recurre al castigo penal para dar la apariencia de mano dura frente al desarrollo urbanístico desordenado, sin evaluar la proporcionalidad ni la utilidad real de la medida. En la práctica, son las medidas policivas y administrativas las que tienen la capacidad inmediata de detener obras, demoler construcciones ilegales y sancionar económicamente a los infractores y reestablecer el régimen urbanístico.

En conclusión, lo que debe revisarse no es la sanción de la urbanización ilegal como delito, pues esta sí compromete bienes jurídicos colectivos como el ordenamiento territorial y la seguridad pública, sino la inclusión de la construcción dentro del mismo tipo penal. Al equiparar urbanizar y construir, el legislador confundió realidades jurídicas distintas y creó un tipo redundante, innecesario y riesgoso desde el punto de vista constitucional. El reto no es endurecer el castigo, sino armonizar las competencias sancionatorias y limitar el alcance del artículo 318, reservando el derecho penal para la urbanización ilegal y dejando la construcción sin licencia en el ámbito que le corresponde: el régimen policivo y administrativo.